实施全成本预算绩效管理，在预算编制阶段，利用成本与质量的比较结果，确定质量与成本相匹配的政策项目绩效目标，核定财政资金投入规模；在预算执行阶段，通过成本质量监控，确保绩效目标的顺利实现；在预算监督阶段，评价项目或政策的实际成本质量结果，对照绩效目标实施评价、监督与问责。全面清晰地掌握项目运行“全成本”，可以帮助政府统筹安排财政预算，改变预算资金分配的固化格局，提高财政资源配置效率和使用效益。

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）总体要求提出，要“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束…着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局”，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）再次强调“根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系……将支出标准作为预算编制的基本依据”。地方各级党委政府关于加快推进全面预算绩效管理的实施意见同样把成本效益及通过成本构建支出标准置于突出位置，凸显开展全成本预算绩效管理的重要性。

在全面跨入小康后，人民对日益增长的美好生活的追求越来越高，面对减税降费和持续不断的经济结构调整，财政收入的趋缓和支出的刚性需求矛盾越来越突出，全成本预算通过建立设定预算项目支出标准体系，恰好能够有效挤出传统预算水分和虚数，相对满足或解决刚性支出的实际需求，进而缓解财政收支矛盾。

长期以来，预算资金分配一直采取基数加增长的固化方式，而且这种增长只凭预算单位要求和财政部门主观判断，未能深入预算部门、单位调查研究，难以准确掌握预算资金实际需求，导致一定程度的预算偏差，造成部分预算部门、单位资金浪费，难以满足履职效能或事业发展，影响财政资源配置效率和使用效益。开展全成本预算，通过深入预算部门单位调查研究，掌握大量第一手真实资料，利用成本效益分析等方法，能够设定合理的成本定额标准和财政支出标准，提高预算安排科学性、精准性、效率性，有效打破预算资金分配的固化格局，提高财政资源配置效率和使用效益。

全面实施预算绩效管理的目标任务是“注重结果导向，强调成本效益，强化责任约束…”，成本效益是一个关键点和突破口。通过开展全成本预算绩效管理，能够更科学地开展事前绩效评估，更准确地设定绩效目标，更加有效地提高绩效目标运行监控的操控性，更实质性地开展绩效评价，最终落实绩效结果应用，不断提升全过程预算绩效管理质量水平，加快实施预算绩效管理进程。

核定成本是指在项目立项和预算安排之前，明确政策目标、厘清财政事权和支出责任，在投入成本、产出效益相匹配的基础上，综合项目部门单位职能权责、业务活动范围、项目功能定位及目标等多层次信息，通过深入沟通访谈和资料研读，运用科学合理可行的成本核算与分摊方法，分析项目支出历史成本，研判影响成本的关键因素和成本变动趋势，剔除不合理支出，增加应纳入但未纳入的支出内容，找准全口径成本核算“标的物”，梳理出当前涉及项目支出范围的全部成本内容。

具体实施步骤为：一是明确保障范围和投入成本，确定项目的成本范围、内容、标准及产品和服务的投入要素和投入量；二是确定合理的项目预期效益，包含产品、服务的具体内容并设定数量、质量、时效、水平等可量化指标；三是按照项目类型分类确定成本效益核算方法，如作业成本法、标准成本法等；四是根据成本效益分析结果，研究制定项目支出定额标准，并根据实施情况，建立动态调整完善机制。

评价绩效是指从投入成本、产出质量、效益效果三个维度，建立政策项目成本预算绩效分析指标体系和标准体系，对政策项目进行成本效益分析，开展事前绩效评估、事中监控考核和事后绩效评价。

给出定额是指综合运用统计学方法对采集到的数据进行分类汇总，通过分支出年度、分领域、分地区、分业务活动等纵横向比较分析，确立费用支出的成本结构、变化趋势和影响成本规模的动因等，结合业务活动特点，合理设置成本定额标准测算的变量参数，确定人均标准、物均标准、比例标准或限高标准等。

给出定额应充分考虑项目相关领域、地域差异及物价影响等因素，合理设定相应动态调整系数。不同领域、不同类型项目，所采用的分析思路、方法和具体的成本绩效分析成果呈现形式会有所不同，对分析结果应进行充分的专家论证，并在财政部门、主管部门、具体实施单位等范围内进行广泛的意见征询，确保成本绩效分析结果能够落地应用。

定额形式按满足项目的不同需要可划分最高定额、中度定额和最低定额（基础定额）；按照定额内容划分为货币形式定额及非货币形式定额；按照定额范围划分为综合定额和单项定额；按照成本性态划分为固定成本定额和变动成本定额。

调节机制是指结合成本定额和成本效益分析指标体系及分析结果，将成本定额控制与成本绩效奖励相结合，明确项目财政支出标准，建立合理有效的政策保障机制。

促进管理是指对项目财政支出的规划设计、组织安排、实施模式、职责分工、监督管理等提出优化建议。

预算部门单位在长期的财政预算编制、执行过程中逐渐形成了一种预算资金分配的固化格局，其典型表现就是预算部门的成本预算每年变动不大，因此通过对比预算部门每年的预算数值无法准确反应预算部门工作开展的效率和效果，更无法充分体现成本与效益之间相关性的强弱程度。预算资金分配的固化格局长期存在的原因是在一定程度上可以明显减轻预算部门每年编制预算时的工作量，简便易行，预算执行相对宽松，易于接受，但其导致的预算编制偏离实际、财政资金低效配置越来越备受诟病。全成本预算则明显提高了预算编制的合理性、精准性，可以有效解决财政资金配置低效问题。但由于测算繁重，工作量大，加上预算执行偏于严格，故而相对阻力较大，预算单位短期内难以接受。因此，打破预算资金分配的固化格局成为开展全成本预算绩效管理的关键所在。

预算部门长期以来重视财政资金投入，忽视对成本边界进行必要的界定，导致预算成本边界模糊不清。主要是成本核算程序相对复杂，而且标准很难统一，预算成本边界界定的成本较高；客观上要求有关人员必须有较强的行业背景和较高的专业技术技能才能胜任，工作难度及强度相对较大， 直接影响到预算成本的测算，拖慢全成本预算绩效管理工作的顺利开展。

预算部门长期以来项目前期开展的相关数据、材料相对较为齐全，但是由于对产出效益的重视程度不足，直接导致了与预算项目产出效益相关的后期业务成本数据、材料明显缺失。除此之外，少数预算项目由于没有明确的核算标准，因此在开展成本预算绩效管理试点工作的过程中经常会面临往年关联数据获取困难的问题。

全成本预算绩效是财政预算管理领域的一项深刻变革，对预算单位长期既有的部门利益影响较大。同时，成本定额标准的制定建立是一个财政部门与预算单位较为复杂繁琐的博弈过程，预算单位往往要配合财政部门投入大量的人力资源，进而影响其他工作的开展，最终结果很有可能缩减预算，出力不讨好。因此预算单位积极性不高，缺乏工作动力。

全成本预算绩效是基于绩效目标的成本指标缺乏科学依据和实际偏离较大开展的一项重大变革，目前全国各地、从上到下仍处于试点探索阶段。成本预算的核定方法及核定路径缺乏统一的口径及标准，情况千差万别，各自核定的定额标准科学性、合理性往往差强人意。

按照“突出重点、点面结合、积极稳妥、分类推进”的原则，拟定“破题研究、试点推进、提质扩围”工作思路，建议从公共服务领域开展试点，待取得一定成效和经验后，再向其他适合领域逐步扩展，有序推动科学、规范、高效的全成本预算绩效管理工作进程。

一是成立全成本预算绩效管理领导小组，明确全成本预算绩效管理机构职能和人员，为全成本预算绩效提供工作保障；二是健全全成本预算绩效管理制度体系，为开展全成本预算绩效提供工作依据。

一是实现信息共享。建立便于采集、分析的动态公共产品与服务成本绩效信息管理数据库，增强成本绩效信息共享共用，提高预算单位在制定项目支出计划时的前瞻性、可操作性。二是细化项目分类。将财政资金支持的方向和领域按类别、行业、领域进行细分，参考现行基于条块管理的预算分配格局，加快实现项目成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准的统一，避免出现预算申报中成本指标的“虚化”现象。

通过各种针对性的培训，一是解决预算部门单位成本绩效意识不强的问题，二是提高业务水平，努力培育一支政策水平高、综合素质好、执行能力强、专业技能高、工作绩效优的成本预算绩效管理队伍。

重点选取政策性强、资金覆盖面广、社会关注度高、管理难度大、密切联系百姓生活、可复制推广的公共服务领域项目，如医疗卫生保障、公园场馆养老机构运营、公共交通自来水集中供暖补贴等。

主要工作内容是与试点项目单位及主管部门开展座谈，充分征询意见，针对相关人员开展业务培训，明确职责分工，制定初步工作方案，组织相关领域专家对工作方案论证。

财政部门根据项目情况组建工作机构，下发调研通知，开展现场调研和基础数据采集、分析，形成初步成果。组织相关领域专家、业务主管部门、项目实施单位以及其他重要利益相关方，就试点成果开展论证。综合论证结果形成成本定额标准或财政支出标准，适用于不同的工作任务要求，标准可分设高、中、低三挡，也可分为一般标准和强化（或特定）标准。标准确定后，要保持相对的稳定性，在外部环境和内部要求发生明显变化时，应适时适当调整标准。

结果应用是全成本预算的最终目的。形成成本定额或财政支出标准后，应适时应用于部门预算，编制绩效目标，实行运行监控，开展绩效评价，验证支持全成本预算结果。

通过全成本预算绩效试点，要及时并系统地查找试点工作存在的问题，总结经验教训，在此基础上完善全成本预算绩效工作规程，制定工作规范，不断提高质量，由点到面有序扩围，强化、严格结果应用，倒逼并激发部门单位逐步融入、支持，解决积极性不高、动力不足的问题，打破预算资金分配的固化格局，推进全成本预算绩效健康发展。

提质扩围过程中注意打通三大环节。一是预算编制环节核成本，从预期绩效产出分析测算相应的成本投入，以核定的成本投入为预算安排提供决策支持，结合现有财力和预期绩效进行预算投入安排，做到预算分配透明高效。二是执行环节看成本，实施对绩效目标实现程度与预算支出进度的“双监控”，确保绩效目标实现、成本可控。三是评价环节考成本，综合评价绩效目标实现结果与成本控制结果，切实提高财政预算资金的使用效果。

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